[2013-5-20 13:49:18]
南方日报讯 上周，省政协人口资源环境委员会“完善城乡规划建设管理机制，优化我省国土空间开发格局”座谈会透露，珠三角有条件的中心镇或特大镇将逐步升格为“县级市（镇级市）”，赋予城市的管理权限和发展条件。
作为28个镇都迈入国家“千强镇”，4个街道实力只强不弱，“镇级市”离东莞有多远？
所有镇街都有“升格”实力
根据会议透露，若要升格为“县级市（镇级市）”，首先该镇必须是中心镇或特大镇。
首先来看“中心镇”。目前，东莞有13个省中心镇，分别是石龙、虎门、麻涌、石碣、厚街、长安、寮步、大朗、樟木头、塘厦、凤岗、常平、桥头。
另外，对于“特大镇”的认定，根据《广东省乡镇机构改革实施意见》标准，总计有三项重要考核指标，分别为乡镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入，综合指数达到或者超过300分，将被列为“特大镇”。根据这项指标，东莞32镇街也基本位列其中。
照此看来，东莞所有镇街基本都具备升级“镇级市”的基础条件。而且，这些镇街的经济实力不可小觑。
据统计部门提供的数据，13个中心镇有10个去年gdp超过100亿元（5个镇超过200亿元），虎门镇以348.09亿元位列第一。镇本级可支配财政收入全部超过5亿元，有7个超过10亿元。而在去年全市有17个镇街园区gdp超过100亿元，东城、南城、莞城等城区街道和松山湖园区均位列其中。
部分镇区已有县级权限
按照前述会议透露的信息，“镇级市”的设置并非行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市，赋予城市管理权限和发展条件。
对于镇级政府管理权限的变化，东莞并不陌生。
2009年8月，东莞选择石龙镇、塘厦镇作为试点启动简政强镇事权改革。2010年7月，在全市石龙、塘厦、虎门、麻涌、石碣、厚街、长安、寮步、大朗、樟木头、凤岗、常平、桥头13个中心镇和松山湖、虎门港、生态园3个市属园区全面推开改革。上述镇和园区都能行使部分县级政府事权。
在机关设置上，石龙镇党政机构设“3办7局”，塘厦镇为“3办8局”。在其余11个中心镇，党政机关统一调整为“3办7局”，机构精简30%以上。市直部门驻镇派出机构（国土、公安除外）的人、财、物下放管理，包括人力资源分局、社保分局、交通分局、文化执法分队和粮所等5个市直派出机构和人力资源服务中心、社保基金管理中心和医院等3个事业单位。
事权下放是改革的重点。东莞将市一级部门行使的大量县级事权下放给各中心镇（园区）行使，使各中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。其中，下放给两个试点镇的事权共575项，其他11个中心镇541项，松山湖、虎门港、生态园等三个市属园区的分别为453项、353项、255项。同时，适当增加各镇（街）编制。
财权事权统一是改革的另一个重点。东莞从2011年开始对财政管理体制实施改革。现行保留作为市级收入的10家原市属工业企业下划属地镇街管理，其税收镇街参与分成；在基本公共服务上，对镇街标准支出超过标准收入的给予全额补助；同时，提高个别收入项目镇街分成比例，按镇街参与分成工商税收收入的增长率进行分段奖励。据测算，经过上述改革，全市镇一级每年可增加财政收入16亿元以上。
赋予县级权限后，镇一级行政效率大幅提高，下放审批事项的办理时间普遍缩短3—8个工作日，有的甚至缩短约50个工作日，群众办事更加便捷。
“镇级市”将给东莞带来什么？
专家论道
近日，中山大学教授、博士生导师林江和省社科院区域竞争力研究中心主任丁力就“镇级市”对东莞的影响接受了南方日报记者采访。
让镇拥有市的地位，是希望做事而不是做官
南方日报：我们注意到，省里所提的“镇级市”是赋予城市管理权限而不是市级管理权限，一字之别您认为其差别可能会体现在哪些地方？这是不是城镇化发展的必然趋势？
林江：省里提的镇级市的确强调是通过把中心镇建成镇级市，并不是行政级别的改变，而只是希望赋予这些中心镇市级管理权限，这与前两年东莞曾经提出的扩权强镇的思路是一致的，差别在于扩权强镇是地级市把原本属于市政府才拥有的经济管理权限下放给镇政府，但是却可以根据地级市自身的判断随时收回这些经济管理权限。
既然经济管理权限可以随时收回，镇政府在进行决策的时候会产生机会主义的倾向，即希望在权限可能被收回前作更多对镇有利的事情或者争取更多自身的政绩而让权限尽量不会被收回，至于一些对镇长远发展有利但是对短期的政绩产生作用不大的事情就不愿意去做了。
如果中心镇可以变成镇级市，譬如东莞的虎门，假如明确了该镇级市可以享受县级政府的经济管理权限，那么该权限的获得是法定的，并不是地级市政府想收就收得回去的。
换言之，镇拥有市的地位是希望做事，而不是做官，其要的是城市管理权或者经济管理权而不是行政管理权即行政级别。真的做到的话的确在一定程度上代表了城镇化的发展的必然趋势。
丁力：这个其实很简单。市级管理权是按国家的行政级别进行自上而下的划分，而像广东省一些经济规模比较大的镇，人口几十万、gdp几百亿，但行政级别很低，很多人称之为“人大衣服小”，现在换一件衣服也是很应该的。
不过在我国的这种体制下很可能会出现这样的问题一个人换了，其他人也会纷纷地跟进，谁都不愿意吃亏。
经济管理权限有更大的自主权
南方日报：赋予镇城市管理权限的利弊如何？
林江：赋予镇城市管理权限会带来一定的好处。首先，在户籍管理、城市土地资源利用、交通管理、建立和管理学校和医院等基础公共服务设施的权限上有明确的甚至是法定的管理权限；其次，在招商引资、为对地方经济发展做出贡献的企业和项目提供税收优惠、城市规划和布局的调整等经济管理权限上有更大的自主权；再次，作为小城市，对于吸引高端人才进入该镇居住、工作和生活是有利的。
但与此同时也会带来一些弊端。首先，如果不提高行政级别，在目前我国的行政体制下，镇和县级市政府的权限不可能做到完全一样，譬如在各级政府迎来送往的礼仪安排上，副县级的镇级市与县级市的市长是难以“同台演出”的；而且，就东莞的情况而言，目前的镇委书记和镇长都享受了正县处级的待遇，其实是属于“高配”的，如果虎门镇作为中心镇变成可以享受县级市经济管理或者城市管理权限的镇级市的地位，虎门市（镇级市）的副书记、副市长就可以享受副县处级的行政级别和待遇，下面的职能局的行政级别也会相应提升，公务员“齐齐升官”，这似乎与镇级市只是赋予城市管理职权而不提升行政级别的说法有矛盾。
丁力：虽然现在说是只提升管理权限不提升行政级别，但管理权限提升了，相当于我已经当上连长了，你只给我一个排长的军衔，那怎么会有积极性呢？这个口一破的话，也就是迟早的事了。现在讨论利弊意义并不大，因为这反映了我国制度的一个核心的问题。政府的管理体制是自上而下的，而经济总量的扩大是由下而上的，这两者之间存在矛盾。
统筹发展与下放管理权限不矛盾
南方日报：东莞市去年以来更多强调统筹发展，那下放管理权限对统筹发展的利弊又该如何权衡？
林江：从统筹发展的角度出发，镇级市的建立的确会带来一些影响，正面的影响是，如果虎门、长安等中心镇成为了镇级市，再配合东莞正在积极酝酿的行政区划的重新调整，镇级市有可能凭借其经济影响力和功能把临近的类似沙田、大岭山等镇“吞并”过来，把“市”做实了，甚至有可能从镇级市演变为县级市，充分发挥虎门和长安中心城市的经济和城市辐射功能，对于东莞的区域经济发展和资源整合是有利的。
负面的影响是，如果沙田、大岭山等镇因为各种原因没有被虎门、长安“吞并”过来，那么这两个镇级市的处境会比较尴尬，因为两个市的市长和书记的级别与其他镇的书记和镇长的级别是一样的，其他镇不一定会对虎门、长安经济整合的建议“买账”。更有甚者，镇级市和其他的镇也是直接对东莞市政府负责，如果市政府的政策资源和行政资源更多地倾向虎门、长安这样的镇级市，会造成其他镇的反弹，认为市政府不是“一碗水端平”，这反而影响了东莞市政府统筹发展的力度。
丁力：其实现在下面意见比较大的就是事权下放，财权上收。统筹发展与下放管理权限要看具体情况，上级政府该收的时候就收，该放的时候就放，放和收不矛盾。
记者手记
“镇级市”不容易
尽管东莞镇街对于履行更高层级政府职权有现实基础也有一定实践经验。但要更进一步实现“镇级市”并不容易。
东莞镇街虽然都是千强镇，但发展水平差异也不小。13个中心镇主要经济指标最高与最低比较，gdp差4.4倍，镇本级财政收入差3.1倍，税收差4.9倍。同时经济强镇往往聚合在同一区域，将来谁升格谁不升，可能直接决定谁做区域“老大”。
另一个值得玩味的是，在“镇级市”升格的信号中，提到的是“赋予城市管理权限和发展条件”。那么这个“城市”是指县级市还是地级市？
如果是“县级市”，那和东莞已经开展的简政强镇并无实质区别。不过曾有部门表示，未来可能在全市各镇街推行简政强镇，但之后并无更进一步动作。由此可见，即使是为镇街升格“县级事权”也不是那么简单的。
如果要获得“地级市”的事权，放哪些、不放哪些，放给谁、不放谁，怎么放、怎么管，这些问题会比简政强镇下放县级事权更加复杂。
对于东莞还有一个特殊的问题。过去东莞市镇村组四轮驱动发展模式已被证明不适应新的历史条件下发展的需要，所以东莞近年来加大了市级统筹发展的力度。东莞市委书记徐建华不止一次提出过主体功能区建设的战略，并且已经在水乡地区十镇一港付诸实施，并要求其他片区也有相应发展思路。东莞市规划局有关负责人也表示，东莞正在从过去自下而上的粗放型发展向自上而下的统筹发展转变。
在这样的背景下，下放更多县级权限给镇街，在方便群众办事，提高办事效率的同时，会不会造成新的资源分散，增加统筹发展的难度？
策划：南小渭 统筹：段思午 采写：南方日报记者 段思午 龚名扬 戴双城
作为28个镇都迈入国家“千强镇”，4个街道实力只强不弱，“镇级市”离东莞有多远？
所有镇街都有“升格”实力
根据会议透露，若要升格为“县级市（镇级市）”，首先该镇必须是中心镇或特大镇。
首先来看“中心镇”。目前，东莞有13个省中心镇，分别是石龙、虎门、麻涌、石碣、厚街、长安、寮步、大朗、樟木头、塘厦、凤岗、常平、桥头。
另外，对于“特大镇”的认定，根据《广东省乡镇机构改革实施意见》标准，总计有三项重要考核指标，分别为乡镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入，综合指数达到或者超过300分，将被列为“特大镇”。根据这项指标，东莞32镇街也基本位列其中。
照此看来，东莞所有镇街基本都具备升级“镇级市”的基础条件。而且，这些镇街的经济实力不可小觑。
据统计部门提供的数据，13个中心镇有10个去年gdp超过100亿元（5个镇超过200亿元），虎门镇以348.09亿元位列第一。镇本级可支配财政收入全部超过5亿元，有7个超过10亿元。而在去年全市有17个镇街园区gdp超过100亿元，东城、南城、莞城等城区街道和松山湖园区均位列其中。
部分镇区已有县级权限
按照前述会议透露的信息，“镇级市”的设置并非行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市，赋予城市管理权限和发展条件。
对于镇级政府管理权限的变化，东莞并不陌生。
2009年8月，东莞选择石龙镇、塘厦镇作为试点启动简政强镇事权改革。2010年7月，在全市石龙、塘厦、虎门、麻涌、石碣、厚街、长安、寮步、大朗、樟木头、凤岗、常平、桥头13个中心镇和松山湖、虎门港、生态园3个市属园区全面推开改革。上述镇和园区都能行使部分县级政府事权。
在机关设置上，石龙镇党政机构设“3办7局”，塘厦镇为“3办8局”。在其余11个中心镇，党政机关统一调整为“3办7局”，机构精简30%以上。市直部门驻镇派出机构（国土、公安除外）的人、财、物下放管理，包括人力资源分局、社保分局、交通分局、文化执法分队和粮所等5个市直派出机构和人力资源服务中心、社保基金管理中心和医院等3个事业单位。
事权下放是改革的重点。东莞将市一级部门行使的大量县级事权下放给各中心镇（园区）行使，使各中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。其中，下放给两个试点镇的事权共575项，其他11个中心镇541项，松山湖、虎门港、生态园等三个市属园区的分别为453项、353项、255项。同时，适当增加各镇（街）编制。
财权事权统一是改革的另一个重点。东莞从2011年开始对财政管理体制实施改革。现行保留作为市级收入的10家原市属工业企业下划属地镇街管理，其税收镇街参与分成；在基本公共服务上，对镇街标准支出超过标准收入的给予全额补助；同时，提高个别收入项目镇街分成比例，按镇街参与分成工商税收收入的增长率进行分段奖励。据测算，经过上述改革，全市镇一级每年可增加财政收入16亿元以上。
赋予县级权限后，镇一级行政效率大幅提高，下放审批事项的办理时间普遍缩短3—8个工作日，有的甚至缩短约50个工作日，群众办事更加便捷。
“镇级市”将给东莞带来什么？
专家论道
近日，中山大学教授、博士生导师林江和省社科院区域竞争力研究中心主任丁力就“镇级市”对东莞的影响接受了南方日报记者采访。
让镇拥有市的地位，是希望做事而不是做官
南方日报：我们注意到，省里所提的“镇级市”是赋予城市管理权限而不是市级管理权限，一字之别您认为其差别可能会体现在哪些地方？这是不是城镇化发展的必然趋势？
林江：省里提的镇级市的确强调是通过把中心镇建成镇级市，并不是行政级别的改变，而只是希望赋予这些中心镇市级管理权限，这与前两年东莞曾经提出的扩权强镇的思路是一致的，差别在于扩权强镇是地级市把原本属于市政府才拥有的经济管理权限下放给镇政府，但是却可以根据地级市自身的判断随时收回这些经济管理权限。
既然经济管理权限可以随时收回，镇政府在进行决策的时候会产生机会主义的倾向，即希望在权限可能被收回前作更多对镇有利的事情或者争取更多自身的政绩而让权限尽量不会被收回，至于一些对镇长远发展有利但是对短期的政绩产生作用不大的事情就不愿意去做了。
如果中心镇可以变成镇级市，譬如东莞的虎门，假如明确了该镇级市可以享受县级政府的经济管理权限，那么该权限的获得是法定的，并不是地级市政府想收就收得回去的。
换言之，镇拥有市的地位是希望做事，而不是做官，其要的是城市管理权或者经济管理权而不是行政管理权即行政级别。真的做到的话的确在一定程度上代表了城镇化的发展的必然趋势。
丁力：这个其实很简单。市级管理权是按国家的行政级别进行自上而下的划分，而像广东省一些经济规模比较大的镇，人口几十万、gdp几百亿，但行政级别很低，很多人称之为“人大衣服小”，现在换一件衣服也是很应该的。
不过在我国的这种体制下很可能会出现这样的问题一个人换了，其他人也会纷纷地跟进，谁都不愿意吃亏。
经济管理权限有更大的自主权
南方日报：赋予镇城市管理权限的利弊如何？
林江：赋予镇城市管理权限会带来一定的好处。首先，在户籍管理、城市土地资源利用、交通管理、建立和管理学校和医院等基础公共服务设施的权限上有明确的甚至是法定的管理权限；其次，在招商引资、为对地方经济发展做出贡献的企业和项目提供税收优惠、城市规划和布局的调整等经济管理权限上有更大的自主权；再次，作为小城市，对于吸引高端人才进入该镇居住、工作和生活是有利的。
但与此同时也会带来一些弊端。首先，如果不提高行政级别，在目前我国的行政体制下，镇和县级市政府的权限不可能做到完全一样，譬如在各级政府迎来送往的礼仪安排上，副县级的镇级市与县级市的市长是难以“同台演出”的；而且，就东莞的情况而言，目前的镇委书记和镇长都享受了正县处级的待遇，其实是属于“高配”的，如果虎门镇作为中心镇变成可以享受县级市经济管理或者城市管理权限的镇级市的地位，虎门市（镇级市）的副书记、副市长就可以享受副县处级的行政级别和待遇，下面的职能局的行政级别也会相应提升，公务员“齐齐升官”，这似乎与镇级市只是赋予城市管理职权而不提升行政级别的说法有矛盾。
丁力：虽然现在说是只提升管理权限不提升行政级别，但管理权限提升了，相当于我已经当上连长了，你只给我一个排长的军衔，那怎么会有积极性呢？这个口一破的话，也就是迟早的事了。现在讨论利弊意义并不大，因为这反映了我国制度的一个核心的问题。政府的管理体制是自上而下的，而经济总量的扩大是由下而上的，这两者之间存在矛盾。
统筹发展与下放管理权限不矛盾
南方日报：东莞市去年以来更多强调统筹发展，那下放管理权限对统筹发展的利弊又该如何权衡？
林江：从统筹发展的角度出发，镇级市的建立的确会带来一些影响，正面的影响是，如果虎门、长安等中心镇成为了镇级市，再配合东莞正在积极酝酿的行政区划的重新调整，镇级市有可能凭借其经济影响力和功能把临近的类似沙田、大岭山等镇“吞并”过来，把“市”做实了，甚至有可能从镇级市演变为县级市，充分发挥虎门和长安中心城市的经济和城市辐射功能，对于东莞的区域经济发展和资源整合是有利的。
负面的影响是，如果沙田、大岭山等镇因为各种原因没有被虎门、长安“吞并”过来，那么这两个镇级市的处境会比较尴尬，因为两个市的市长和书记的级别与其他镇的书记和镇长的级别是一样的，其他镇不一定会对虎门、长安经济整合的建议“买账”。更有甚者，镇级市和其他的镇也是直接对东莞市政府负责，如果市政府的政策资源和行政资源更多地倾向虎门、长安这样的镇级市，会造成其他镇的反弹，认为市政府不是“一碗水端平”，这反而影响了东莞市政府统筹发展的力度。
丁力：其实现在下面意见比较大的就是事权下放，财权上收。统筹发展与下放管理权限要看具体情况，上级政府该收的时候就收，该放的时候就放，放和收不矛盾。
记者手记
“镇级市”不容易
尽管东莞镇街对于履行更高层级政府职权有现实基础也有一定实践经验。但要更进一步实现“镇级市”并不容易。
东莞镇街虽然都是千强镇，但发展水平差异也不小。13个中心镇主要经济指标最高与最低比较，gdp差4.4倍，镇本级财政收入差3.1倍，税收差4.9倍。同时经济强镇往往聚合在同一区域，将来谁升格谁不升，可能直接决定谁做区域“老大”。
另一个值得玩味的是，在“镇级市”升格的信号中，提到的是“赋予城市管理权限和发展条件”。那么这个“城市”是指县级市还是地级市？
如果是“县级市”，那和东莞已经开展的简政强镇并无实质区别。不过曾有部门表示，未来可能在全市各镇街推行简政强镇，但之后并无更进一步动作。由此可见，即使是为镇街升格“县级事权”也不是那么简单的。
如果要获得“地级市”的事权，放哪些、不放哪些，放给谁、不放谁，怎么放、怎么管，这些问题会比简政强镇下放县级事权更加复杂。
对于东莞还有一个特殊的问题。过去东莞市镇村组四轮驱动发展模式已被证明不适应新的历史条件下发展的需要，所以东莞近年来加大了市级统筹发展的力度。东莞市委书记徐建华不止一次提出过主体功能区建设的战略，并且已经在水乡地区十镇一港付诸实施，并要求其他片区也有相应发展思路。东莞市规划局有关负责人也表示，东莞正在从过去自下而上的粗放型发展向自上而下的统筹发展转变。
在这样的背景下，下放更多县级权限给镇街，在方便群众办事，提高办事效率的同时，会不会造成新的资源分散，增加统筹发展的难度？
策划：南小渭 统筹：段思午 采写：南方日报记者 段思午 龚名扬 戴双城