[2013-7-5 21:17:39]
这是一个充满挑战的时代，这也是一个充满机遇的时代。十年前，顺德头顶着“中国百强县”榜单冠军，十年后，顺德荣登“中国市辖区综合实力百强”榜首。
“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”对于过去十年，有人说，顺德发展落后了，也有人认为这是发展的必然。有人羡慕长三角地区的高歌猛进，也有人坚持顺德必须走自己的路。
“不谋全局者,不足谋一域。”处于转型发展的关键时刻，我们该如何来看待顺德的发展？为此，本报从本周开始推出“顺德辩证法”系列报道，深入解读顺德在发展道路上的机遇与挑战。
●本版撰文 南方日报记者 张培发
最新的统计显示，截至6月26日，顺德今年短短半年时间内的土地出让金收入已达到93个亿，超过2012年全年的水平。土地出让高潮涌现的背后实际是投资者对顺德区域价值及未来发展前景认同的过程，这也是顺德从工业立区到城市升级战略转型初见成效的一个细微体现。
眼下，学界和社会绝大部分都对“土地财政”持批判态度，但顺德今年却毫不掩饰对“土地财政”的偏好。在今年顺德区两会上，顺德区财税局局长关世良曾坦言，由于企业经营困难重重，效益减少，国税、地税部门今年完成任务的难度也加大。政府钱袋吃紧，政府财政收入将“要靠土地财政补充”。
在城市升级的大背景下，顺德为何要选择大做土地文章？
增速持续放缓工业经济已发挥淋漓尽致
“江苏经济总量紧随广东之后，相差仅3000余亿元。”今年年初，江苏与广东经济总量再次缩小的差距在南粤大地引发了高度关注和热议。这一话题也蔓延至顺德，令人想起十年前顺德与昆山那场关于“中国县域冠军”的竞逐。
作为珠三角民营经济的典型代表，顺德通过1992年企业产权制度改革，一跃成为当时全国县域经济的一个“标杆”，并在2000年到2003年期间，连续四年蝉联“中国百强县”榜单冠军。就在顺德领跑的同时，千里之外的江苏省昆山市搭乘上海浦东开发的“快车”，开始大规模招商引资，并瞄准广东县域发起了一场追赶赛，最终用超过10年时间，于2004年取代顺德，荣登“中国百强县”榜首。
此后，由于行政区划调整，顺德被并入大佛山，成为佛山市辖下的一个“区”，退出了中国百强县评选活动。但外界将顺德与昆山两地的比对却从没有停止过。不少人认为，顺德在过去十年竞逐中总体处于弱势，甚至有些“落后”了。
实际上，翻查数据即可发现，顺德被超越的时间恰好也是江苏与广东差距不断缩小的时期。数据显示，2002年，全国gdp总量第一名广东与第二名江苏，相差仅1037.7亿元。对此，顺德区区长黄喜忠也表示，珠三角和长三角一直处于竞逐状态，前面十几年珠三角领先一些，后面十几年长三角奋起直追，速度更快一些，甚至形成赶超态势。在这个过程中，顺德一直是珠三角经济的缩影和代表，也经历这种从领先到被追赶的过程，但并不能据此认为顺德“落后”了。
翻看主要经济指标即可发现，无论是工业产值还是经济总量，顺德过去十年依然保持快速稳步增长。2003年顺德gdp仅为509.46亿元，三年后该区成为全国首个gdp突破1000亿元的县域经济体。此后，顺德再用五年时间使经济总量突破2000亿元大关。与之相对应的，顺德工业总产值在过去十年也实现了从超千亿元到超5000亿元的大跨越。
但不可忽视的是，顺德经济增速在2006年超千亿大关达到顶峰之后，就一直呈现下行趋势，去年受整体宏观经济形势影响，增幅更打破了多年来的记录，只有个位数的8%。相对应的工业总产值增速也跌到10%以下。尽管今年上半年开始出现回暖态势，但这数据也印证了顺德区委书记梁维东说过的一个观点：“过去30年，顺德依靠工业立区所培育的产业经济已经发挥得淋漓尽致，下一步必须转型发展。”
新增建设用地规模不足以支撑未来发展
两年前，顺德区委区政府用“三个滞后”来描述制约顺德发展的三大矛盾，即城市化滞后于经济发展、社会建设滞后于经济建设、政府治理滞后于经济社会发展需要。对后两个矛盾，顺德通过新一轮综合改革寻求建立体制优势来逐步破题，对于前者，顺德则提出以城市升级来加以解决，但城市升级首要必须依赖于土地空间来展开，而土地增量缺乏则成为顺德发展中不得不解决的难题。
数据显示，在全国十强的县域之中，顺德806平方公里的土地面积仅高于绍兴，排行第九。更加严峻的是，顺德土地开发强度已经达到49.5%，远远超出30%的国际警戒线。而十强中的昆山、江阴、常熟等土地开发强度分别只有37%、26%、22.5%，土地供给明显优于顺德。
根据顺德区2010—2020土地利用总体规划，到2020年顺德区建设用地规模指标为52.8万亩，只占土地总面积的43.6％，这一数字比目前现状的建设用地59.8万亩，还要少7万亩。另一方面，根据“十二五”规划，经济社会仍将保持快速发展的态势，到2015年末顺德区gdp将达3400亿元，工业产值突破1万亿元。按照顺德区2011年土地消耗率，每增加1亿元gdp需要新增1.83公顷建设用地面积估算，未来3年需要各类建设用地2.9万亩，而要实现2020年规划期末的经济发展目标预计需要各类建设用地8万亩。“新增建设用地规模不足以保障未来8年用地需求。”顺德有关负责人说。
与此同时，顺德工业的用地仍然以中密度、低强度为主，密度大部分在35—44%之间，容积率在0.8—1.5之间，2012年投资强度为5580.6万元/平方公里，在十强县域中排第7位，土地利用率和产出率均较低。因此，如何在工业用地在存量土地开发利用上做文章，加快“三旧”改造进度，挖潜、盘活土地资源，保证必要的投资强度，成为顺德未来发展的一大出路。
提升投资价值才能解决资源要素瓶颈
数据显示，顺德区“三旧”用地标图建库面积达7.29万亩，其中旧厂房5.41万亩，这些用地平均建筑容积率仅约0.8，如果容积率提高到2.0，若以改造前容积率0.8计算，改造后相当于增加产业用地面积8.115万亩。截至2012年12月，顺德区“三旧”改造已经完成的项目占地663亩，正在推进的项目占地8996亩，两项加起来仅仅占到全区“三旧”标图建库面积的13.2%。同时，“三旧”改造工作缓慢，呈现出项目分散、数量众多，城市更新效率不明显，工业升级项目所占比例与“三改”项目倒挂等情况。
对此，黄喜忠表示，这其中有产权复杂、政策限制多、整合难度大、历史遗留问题难解决等各种原因，但其实“三旧”改造最大的制约是利益，其中最为关键的是顺德的土地价值没有彻底释放出来，没法实现多方共赢，造成各方的改造积极性不足。
记者了解到，按照目前的征地拆迁补偿标准，征用一亩民宅土地大约需要1200万元，这是实打实的成本。但由于顺德城市发展相对滞后、区域优势未尽发挥，土地价格与周边地区相比一直处于低位，即使前几个月拍出的最好地块，折算下来每亩也才800多万元，大部分还是五六百万的水平，所以一拆基本都是亏本的。“因此最根本的还是要靠城市增值，让顺德城市的投资价值彻底释放出来，只有这样才能较好地解决利益矛盾问题。”黄喜忠说。
另外，地价回归合理水平也有助于解决顺德投资偏弱的难题。根据公开资料，顺德建设用地公开交易成交价款为93.9亿元，而南海则为219.8亿元，相差125.9亿元，已占两地固定资产投资差额181.2亿元的近七成。顺德区政府有关负责人说，政府投资具有引领带动作用，将有效带动社会资本投入。
理性看顺德
“土地财政”策略
▶记者观察
众所周知，城市升级是一个系统工程，需要的资金起码在百亿元甚至千亿元以上，如仅顺德新城一项，今年5年的43个计划项目总资源预算就达到了295.6亿元。相比之下，2013年顺德财政预算中只安排了5亿元作为城市升级费用，这无疑是杯水车薪。就连顺德“财爷”关世良也承认，这5亿元实在是太少了，但已经是尽力而为了，因为全年财政收入约为150亿元，除了政府运作等刚性需求外，还必须确保卫生、治安等民生支出。数据显示，顺德去年民生支出达160多亿元，今年将增至178亿元，而今年整个财政收入估计只有150多亿元。
这就引出一个重要的问题，城市要升级，资金从哪里来？答案已非常明显，单靠政府力量是难以支撑的，必须发挥政府引领作用，引入社会资金参与。但无论政府如何引领，一个不可避免的问题是，政府必须要有投入。在顺德当下财政有点捉襟见肘的情况下，政府必须寻求新的财源。其途径无非有三个：
首先是税收增长。根据财政预算报告，2013年顺德地方财政收入计划150.2亿元，比上年增长10.02%，其中税收收入达121.7亿元，比上年增长10.71%，非税收入达28.5亿元，比上年增长7.19%。但关世良在年初已经表示，因为地产调控依然持续，企业经营困难重重。去年，顺德企业的效益呈明显减少态势，意味着税收相对下降。尽管增值税有微量增长，但相比前年的下降幅度较大，要完成整个财政收入增长10%的目标难度是非常大的。
其次是向银行贷款融资。2008年金融危机之后，顺德政府已经进行了史上最大的融资，一次性向银行财团借款超过200个亿，用于交通基础设施等方面的建设。从去年开始，顺德原来的融资项目陆续进入还本付息期，全年需要支付债务20亿元。关世良表示，顺德还债的压力仍相当巨大，从去年到2014年都是政府偿还债务的高峰期。
第三是依赖土地出让收入，以地养城。数据显示，去年的土地收入只有80亿元左右，比南海区整整少了一百亿左右，因此增长空间仍比较大。
很明显，前两条路基本已经“堵死”，无论是加税还是举债，将不利于顺德经济的长期健康发展。相比之下，由于顺德土地价值相比周边地区，一直处于低位水平，仍有较大提升的空间。因此虽然“土地财政”一直被社会和学界所诟病，但顺德今年所实施的土地出让策略仍不失为一种理性选择。假设顺德没有走拍地的道路，而是走上举债融资发展，那么在当下央行“去杠杆化”的政策下，日子一定没有现在好过。
尽管大家不一定很愿意承认，但地价作为城市价值的一个直观反映，必然是要随着整个城市升级的推进而上升的。从这个角度看，政府只是客观利用了这一个市场规律。如果顺德达不到投资者心目中价值，相信即使政府再怎么使劲，也很难获得市场的呼应。而对投资者来说，今日之土地价格将比顺德完成升级后的价格要低不少。
需要注意的是，土地作为一种稀缺资源是很难长期持续发展的，因此政府应该要想方设法最大限度发挥土地出让所得来撬动社会资本参与城市升级，缩短城市升级的周期，带来优质高效的项目，从而为顺德下一步发展提供充足的税基，实现良性循环。
“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”对于过去十年，有人说，顺德发展落后了，也有人认为这是发展的必然。有人羡慕长三角地区的高歌猛进，也有人坚持顺德必须走自己的路。
“不谋全局者,不足谋一域。”处于转型发展的关键时刻，我们该如何来看待顺德的发展？为此，本报从本周开始推出“顺德辩证法”系列报道，深入解读顺德在发展道路上的机遇与挑战。
●本版撰文 南方日报记者 张培发
最新的统计显示，截至6月26日，顺德今年短短半年时间内的土地出让金收入已达到93个亿，超过2012年全年的水平。土地出让高潮涌现的背后实际是投资者对顺德区域价值及未来发展前景认同的过程，这也是顺德从工业立区到城市升级战略转型初见成效的一个细微体现。
眼下，学界和社会绝大部分都对“土地财政”持批判态度，但顺德今年却毫不掩饰对“土地财政”的偏好。在今年顺德区两会上，顺德区财税局局长关世良曾坦言，由于企业经营困难重重，效益减少，国税、地税部门今年完成任务的难度也加大。政府钱袋吃紧，政府财政收入将“要靠土地财政补充”。
在城市升级的大背景下，顺德为何要选择大做土地文章？
增速持续放缓工业经济已发挥淋漓尽致
“江苏经济总量紧随广东之后，相差仅3000余亿元。”今年年初，江苏与广东经济总量再次缩小的差距在南粤大地引发了高度关注和热议。这一话题也蔓延至顺德，令人想起十年前顺德与昆山那场关于“中国县域冠军”的竞逐。
作为珠三角民营经济的典型代表，顺德通过1992年企业产权制度改革，一跃成为当时全国县域经济的一个“标杆”，并在2000年到2003年期间，连续四年蝉联“中国百强县”榜单冠军。就在顺德领跑的同时，千里之外的江苏省昆山市搭乘上海浦东开发的“快车”，开始大规模招商引资，并瞄准广东县域发起了一场追赶赛，最终用超过10年时间，于2004年取代顺德，荣登“中国百强县”榜首。
此后，由于行政区划调整，顺德被并入大佛山，成为佛山市辖下的一个“区”，退出了中国百强县评选活动。但外界将顺德与昆山两地的比对却从没有停止过。不少人认为，顺德在过去十年竞逐中总体处于弱势，甚至有些“落后”了。
实际上，翻查数据即可发现，顺德被超越的时间恰好也是江苏与广东差距不断缩小的时期。数据显示，2002年，全国gdp总量第一名广东与第二名江苏，相差仅1037.7亿元。对此，顺德区区长黄喜忠也表示，珠三角和长三角一直处于竞逐状态，前面十几年珠三角领先一些，后面十几年长三角奋起直追，速度更快一些，甚至形成赶超态势。在这个过程中，顺德一直是珠三角经济的缩影和代表，也经历这种从领先到被追赶的过程，但并不能据此认为顺德“落后”了。
翻看主要经济指标即可发现，无论是工业产值还是经济总量，顺德过去十年依然保持快速稳步增长。2003年顺德gdp仅为509.46亿元，三年后该区成为全国首个gdp突破1000亿元的县域经济体。此后，顺德再用五年时间使经济总量突破2000亿元大关。与之相对应的，顺德工业总产值在过去十年也实现了从超千亿元到超5000亿元的大跨越。
但不可忽视的是，顺德经济增速在2006年超千亿大关达到顶峰之后，就一直呈现下行趋势，去年受整体宏观经济形势影响，增幅更打破了多年来的记录，只有个位数的8%。相对应的工业总产值增速也跌到10%以下。尽管今年上半年开始出现回暖态势，但这数据也印证了顺德区委书记梁维东说过的一个观点：“过去30年，顺德依靠工业立区所培育的产业经济已经发挥得淋漓尽致，下一步必须转型发展。”
新增建设用地规模不足以支撑未来发展
两年前，顺德区委区政府用“三个滞后”来描述制约顺德发展的三大矛盾，即城市化滞后于经济发展、社会建设滞后于经济建设、政府治理滞后于经济社会发展需要。对后两个矛盾，顺德通过新一轮综合改革寻求建立体制优势来逐步破题，对于前者，顺德则提出以城市升级来加以解决，但城市升级首要必须依赖于土地空间来展开，而土地增量缺乏则成为顺德发展中不得不解决的难题。
数据显示，在全国十强的县域之中，顺德806平方公里的土地面积仅高于绍兴，排行第九。更加严峻的是，顺德土地开发强度已经达到49.5%，远远超出30%的国际警戒线。而十强中的昆山、江阴、常熟等土地开发强度分别只有37%、26%、22.5%，土地供给明显优于顺德。
根据顺德区2010—2020土地利用总体规划，到2020年顺德区建设用地规模指标为52.8万亩，只占土地总面积的43.6％，这一数字比目前现状的建设用地59.8万亩，还要少7万亩。另一方面，根据“十二五”规划，经济社会仍将保持快速发展的态势，到2015年末顺德区gdp将达3400亿元，工业产值突破1万亿元。按照顺德区2011年土地消耗率，每增加1亿元gdp需要新增1.83公顷建设用地面积估算，未来3年需要各类建设用地2.9万亩，而要实现2020年规划期末的经济发展目标预计需要各类建设用地8万亩。“新增建设用地规模不足以保障未来8年用地需求。”顺德有关负责人说。
与此同时，顺德工业的用地仍然以中密度、低强度为主，密度大部分在35—44%之间，容积率在0.8—1.5之间，2012年投资强度为5580.6万元/平方公里，在十强县域中排第7位，土地利用率和产出率均较低。因此，如何在工业用地在存量土地开发利用上做文章，加快“三旧”改造进度，挖潜、盘活土地资源，保证必要的投资强度，成为顺德未来发展的一大出路。
提升投资价值才能解决资源要素瓶颈
数据显示，顺德区“三旧”用地标图建库面积达7.29万亩，其中旧厂房5.41万亩，这些用地平均建筑容积率仅约0.8，如果容积率提高到2.0，若以改造前容积率0.8计算，改造后相当于增加产业用地面积8.115万亩。截至2012年12月，顺德区“三旧”改造已经完成的项目占地663亩，正在推进的项目占地8996亩，两项加起来仅仅占到全区“三旧”标图建库面积的13.2%。同时，“三旧”改造工作缓慢，呈现出项目分散、数量众多，城市更新效率不明显，工业升级项目所占比例与“三改”项目倒挂等情况。
对此，黄喜忠表示，这其中有产权复杂、政策限制多、整合难度大、历史遗留问题难解决等各种原因，但其实“三旧”改造最大的制约是利益，其中最为关键的是顺德的土地价值没有彻底释放出来，没法实现多方共赢，造成各方的改造积极性不足。
记者了解到，按照目前的征地拆迁补偿标准，征用一亩民宅土地大约需要1200万元，这是实打实的成本。但由于顺德城市发展相对滞后、区域优势未尽发挥，土地价格与周边地区相比一直处于低位，即使前几个月拍出的最好地块，折算下来每亩也才800多万元，大部分还是五六百万的水平，所以一拆基本都是亏本的。“因此最根本的还是要靠城市增值，让顺德城市的投资价值彻底释放出来，只有这样才能较好地解决利益矛盾问题。”黄喜忠说。
另外，地价回归合理水平也有助于解决顺德投资偏弱的难题。根据公开资料，顺德建设用地公开交易成交价款为93.9亿元，而南海则为219.8亿元，相差125.9亿元，已占两地固定资产投资差额181.2亿元的近七成。顺德区政府有关负责人说，政府投资具有引领带动作用，将有效带动社会资本投入。
理性看顺德
“土地财政”策略
▶记者观察
众所周知，城市升级是一个系统工程，需要的资金起码在百亿元甚至千亿元以上，如仅顺德新城一项，今年5年的43个计划项目总资源预算就达到了295.6亿元。相比之下，2013年顺德财政预算中只安排了5亿元作为城市升级费用，这无疑是杯水车薪。就连顺德“财爷”关世良也承认，这5亿元实在是太少了，但已经是尽力而为了，因为全年财政收入约为150亿元，除了政府运作等刚性需求外，还必须确保卫生、治安等民生支出。数据显示，顺德去年民生支出达160多亿元，今年将增至178亿元，而今年整个财政收入估计只有150多亿元。
这就引出一个重要的问题，城市要升级，资金从哪里来？答案已非常明显，单靠政府力量是难以支撑的，必须发挥政府引领作用，引入社会资金参与。但无论政府如何引领，一个不可避免的问题是，政府必须要有投入。在顺德当下财政有点捉襟见肘的情况下，政府必须寻求新的财源。其途径无非有三个：
首先是税收增长。根据财政预算报告，2013年顺德地方财政收入计划150.2亿元，比上年增长10.02%，其中税收收入达121.7亿元，比上年增长10.71%，非税收入达28.5亿元，比上年增长7.19%。但关世良在年初已经表示，因为地产调控依然持续，企业经营困难重重。去年，顺德企业的效益呈明显减少态势，意味着税收相对下降。尽管增值税有微量增长，但相比前年的下降幅度较大，要完成整个财政收入增长10%的目标难度是非常大的。
其次是向银行贷款融资。2008年金融危机之后，顺德政府已经进行了史上最大的融资，一次性向银行财团借款超过200个亿，用于交通基础设施等方面的建设。从去年开始，顺德原来的融资项目陆续进入还本付息期，全年需要支付债务20亿元。关世良表示，顺德还债的压力仍相当巨大，从去年到2014年都是政府偿还债务的高峰期。
第三是依赖土地出让收入，以地养城。数据显示，去年的土地收入只有80亿元左右，比南海区整整少了一百亿左右，因此增长空间仍比较大。
很明显，前两条路基本已经“堵死”，无论是加税还是举债，将不利于顺德经济的长期健康发展。相比之下，由于顺德土地价值相比周边地区，一直处于低位水平，仍有较大提升的空间。因此虽然“土地财政”一直被社会和学界所诟病，但顺德今年所实施的土地出让策略仍不失为一种理性选择。假设顺德没有走拍地的道路，而是走上举债融资发展，那么在当下央行“去杠杆化”的政策下，日子一定没有现在好过。
尽管大家不一定很愿意承认，但地价作为城市价值的一个直观反映，必然是要随着整个城市升级的推进而上升的。从这个角度看，政府只是客观利用了这一个市场规律。如果顺德达不到投资者心目中价值，相信即使政府再怎么使劲，也很难获得市场的呼应。而对投资者来说，今日之土地价格将比顺德完成升级后的价格要低不少。
需要注意的是，土地作为一种稀缺资源是很难长期持续发展的，因此政府应该要想方设法最大限度发挥土地出让所得来撬动社会资本参与城市升级，缩短城市升级的周期，带来优质高效的项目，从而为顺德下一步发展提供充足的税基，实现良性循环。